0 引言 农村公路作为公路网的毛细血管，是整个系统中的重要组成部分，随着全国公路基础设施建设和新农村建设进程的推进，农村公路通车里程快速攀升。截止 2013年底，全国农村公路（含县道、乡道、村道）里程达378.5万km，其里程占全国公路通车总里程的3/4以上[1]。然而，我国农村公路总体上仍处于以“通”为主的初级发展阶段，施工质量、配套设施完整度均比较低，降低了农村公路通行的舒适性和安全性。因此提高农村公路建设管理水平，完善公路配套设施是我国农村公路网建设进一步发展的必由之路。 1 现状农村公路建设过程中存在的问题 新农村建设进程的推进使得农村公路的建设速度不断加快，“十二五”的发展目标是到2015年，全国农村公路通车总里程达到395万km，而这一数字在2011年底是356.4万km。过快的建设进度使得农村公路发展中的众多问题得以暴露： （1）路网结构不合理 虽然我国农村公路建设已经取得了巨大成就，多数农村已经实现了连通，但目前农村公路专项规划均处于空缺状态，基本都是结合乡镇规划进行的，缺少统筹规划，导致路网结构不合理，重复建设现象比较严重。 （2）重速度，轻质量 农村公路建设伴随着新农村建设在全国如火如荼地开展，建设速度成为了考量农村公路网建设水平的首要指标，造成很多农村道路在修建时为追求速度降低施工标准，建成后使用寿命大幅缩短，同时建设完整度很低，大部分只重视公路主体部分，并未按照规范设置附属设施，安全设施、排水防护等设施的缺失严重影响了公路的使用寿命和通行安全。 （3）重建设，轻管养 经过近几年的修建，全国农村公路通乡及通村率分别达到了99.97%和99.21%，乡镇及村通畅率分别达到了 96.64%和 81.7%[1]。而且随着新农村建设进程的推进，这一数字将进一步增长。然而地方政府对建设的重视程度远大于养护管理。造成新建公路里程不断增长，越来越多的道路处于管养不足甚至无人管养的状态，致使农村公路出现交通秩序混乱、行驶安全性差、公路病害多和抗自然灾害能力差等一系列问题。 （4）资金负担重 很多地区公路建设发展策略与经济发展水平不协调，在大规模修建农村公路的背景下，在筹集修建资金能力不足的问题已经显现，部分地方政府在资金管理方面负债率过高。随着辖区内大量待建任务的挑战和待养道路里程的不断增长，地方政府的经济实力和筹资能力不足以担负安规的修建费用和养护成本，致使烂尾工程、低质量工程不断出现。 2 发达国家农村公路建设模式分析 西方发达国家的公路运输网络十分发达，尤其是美国，其在全国已经建立起庞大的铁路、公路运输网，农产品运输十分便利。本文从以下几个方面对美国的农村公路建设进行分析。 2.1 政府支持 在美国，农村公路也属于典型的公共资产，具有非排他性和非营利性。因此美国绝大多数农村公路都是由政府投资建设。对于已纳入联邦公路法案的公路由联邦政府出资80%，其余由州或者县政府投资；未纳入联邦公路法案的公路主要由州或者县政府投资建设。在美国，交通基础设施的投资主体是法人单位。建设资金大多来自于民间，政府在民间资金的基础上，再配上一定的贷款和担保政策如贴息、减免税等来支持基础设施建设。 2.2 资金来源 美国农村公路的主要资金来源是证券市场，另外，美国建立了IF（Impact Fee）、SAD(Special Assessment District)和TIF（Tax Increment Financing）等三个收费系统和BOT（Build Operate Transfer）融资形式来解决政府在筹措公路交通等基础设施的建设资金的问题。IF收费系统中，当地政府划出某一块区域作为发展区域之后，要求进军该区的开发商们一次性支付相关的交通影响费用；SAD系统中，当地政府向被划定为持续发展地区中的企业，征收公共设施改善费用；TIF系统通过发行证券，获得改善公共设施的资金，然后依靠资产增长税进行偿还。BOT是私人资金参与基础设施建设的一种方式，当地政府通过征收财产税、一般基金、地方公路使用税等渠道筹集公路建设维护资金[3]。 2.3 建设标准 美国公路设计总体上按照AASHTO的技术标准和设计规范进行，AASHT0的技术标准和设计规范是属于联邦统一的标准规范，但是各州也相应制定自己的设计规定和设计手册。作为主要的技术标准，实行全国范围的统一，有利于公路网技术指标的协调一致。其原则是主要技术标准不能低于国家标准，其它指标灵活机动。 3 农村公路建设发展对策 3.1 提高规划水平 针对现状很多农村公路修建前缺少统筹规划造成的公路线位不合理、公路等级不明确等问题，应由县交通局或公路局委托编制全县农村公路专项规划，通过专家论证评审并报县政府审批。农村公路建设规划应与整体路网相衔接。系统梳理路网等级和与国道、省道衔接关系，从现有的国、省、县、乡公路上就近连接到乡（镇）、建制村，方便与农村经济中心联系[2]。同时，按照建设社会主义新农村要求，统筹规划，要有利于农村资源利用发展，要与小城镇建设相结合。合理优化路网结构，避免出现公路等级不清晰，结构混乱等问题。 3.2 加强施工管理，“质”“量”并重 目前很多地区招投标、施工队伍资质管理、项目监理、竣工验收、档案管理等工作仍不到位，造成了施工质量偏低等问题。因此，农村公路建设急需加强施工管理，以单纯追求“量”的扩张向追求“质”的提高的转变。主要包括以下几个方面： （1）应完善施工管理机制。对现有建设管理办法进行完善和补充，加强对农村公路施工质量的监管力度，做到严格按照国家规范标准施工，按设计方案施工。 （2）完善公路附属设施。对于新建农村公路，应从规划设计阶段就按照国家规范设置排水设施、安全设施、标志牌等道路附属设施，并在施工阶段严格执行；已建成道路应按照安全实用的基本原则对道路附属设施进行完善，以保障农村公路的通行安全性。 （3）加强对修建资金的监管。通过完善资金监督机制，加强对工程资金流向的监管，减少腐败滋生，避免偷工减料。 3.3 树立“建养并重”意识 公路建设是基础，养护是保障。针对当前“重建设，轻养护”的现象，公路职能部门应主动转变思想，树立“建养并重”意识。积极推动公路养护体制改革，规范农村公路管理制度，加大公路养护行业的资金投入和技术投入，逐步提高农村公路养护的机械化、专业化水平[4]。 （1）借鉴国内先进案例，对不同等级道路和养护程度进行分级，选择不同类型养护模式，如县道等主要干道或者需要大修的道路采用专业养护队伍或养护公司来完成，交通量较小的乡道或村道的一般养护可承包给个人养护队伍，在减少政府支出的前提下，提高了养护效率。 （2）提高养护专业化水平，制定科学的养护计划，提高养护工人技术水平，购置专业养护机械，提高机械化程度。除此之外，鼓励新材料、新技术在养护工作当中的应用。 3.4 健全资金保障机制 通过建立健全农村公路政策保障体系，不断完善农村公路资金保障机制，同时对基础数据进行收集整理，为因地制宜，从实际情况出发的农村公路的建设发展提供强有力的政策及数据的支持保障。支持保障工程系统目标主要为基础数据支撑化，资金保障持续化、政策保障体系化。 （1）基础数据支撑化，适应信息化社会发展趋势，利用GIS技术按不同道路等级建立农村公路基础数据库，以便于实时监测公路建设情况和管养状态。 （2）资金保障持续化。社会投入很难成为农村公路建设的主要资金来源，目前农村公路的修建仍然需要政府对其进行财政补贴。政府应根据地区经济发展水平确定补助力度，平衡地区间的差距，减少贫困乡、镇、村的资金压力。 （3）政策保障体系化除了资金保障外，从政策上也应对农村公路修建有所倾斜，改善投融资环境，拓宽贫困区域投融资渠道，从而保障公路修建得以完成，区域经济得以发展。 4 结 论 农村公路路网是我国公路网系统中的主要组成部分，过快的建设致使其在建设管理、资金筹措和养护等一系列问题得以暴露，因此急需提出有针对性的策略，解决当前问题，健全农村公路建设和养护体制，真正提高村民出行便利性、安全性和舒适性，同时带动新农村经济发展，进一步促进我国新农村建设。 0 引言 农村公路作为公路网的毛细血管，是整个系统中的重要组成部分，随着全国公路基础设施建设和新农村建设进程的推进，农村公路通车里程快速攀升。截止 2013年底，全国农村公路（含县道、乡道、村道）里程达378.5万km，其里程占全国公路通车总里程的3/4以上[1]。然而，我国农村公路总体上仍处于以“通”为主的初级发展阶段，施工质量、配套设施完整度均比较低，降低了农村公路通行的舒适性和安全性。因此提高农村公路建设管理水平，完善公路配套设施是我国农村公路网建设进一步发展的必由之路。 1 现状农村公路建设过程中存在的问题 新农村建设进程的推进使得农村公路的建设速度不断加快，“十二五”的发展目标是到2015年，全国农村公路通车总里程达到395万km，而这一数字在2011年底是356.4万km。过快的建设进度使得农村公路发展中的众多问题得以暴露： （1）路网结构不合理 虽然我国农村公路建设已经取得了巨大成就，多数农村已经实现了连通，但目前农村公路专项规划均处于空缺状态，基本都是结合乡镇规划进行的，缺少统筹规划，导致路网结构不合理，重复建设现象比较严重。 （2）重速度，轻质量 农村公路建设伴随着新农村建设在全国如火如荼地开展，建设速度成为了考量农村公路网建设水平的首要指标，造成很多农村道路在修建时为追求速度降低施工标准，建成后使用寿命大幅缩短，同时建设完整度很低，大部分只重视公路主体部分，并未按照规范设置附属设施，安全设施、排水防护等设施的缺失严重影响了公路的使用寿命和通行安全。 （3）重建设，轻管养 经过近几年的修建，全国农村公路通乡及通村率分别达到了99.97%和99.21%，乡镇及村通畅率分别达到了 96.64%和 81.7%[1]。而且随着新农村建设进程的推进，这一数字将进一步增长。然而地方政府对建设的重视程度远大于养护管理。造成新建公路里程不断增长，越来越多的道路处于管养不足甚至无人管养的状态，致使农村公路出现交通秩序混乱、行驶安全性差、公路病害多和抗自然灾害能力差等一系列问题。 （4）资金负担重 很多地区公路建设发展策略与经济发展水平不协调，在大规模修建农村公路的背景下，在筹集修建资金能力不足的问题已经显现，部分地方政府在资金管理方面负债率过高。随着辖区内大量待建任务的挑战和待养道路里程的不断增长，地方政府的经济实力和筹资能力不足以担负安规的修建费用和养护成本，致使烂尾工程、低质量工程不断出现。 2 发达国家农村公路建设模式分析 西方发达国家的公路运输网络十分发达，尤其是美国，其在全国已经建立起庞大的铁路、公路运输网，农产品运输十分便利。本文从以下几个方面对美国的农村公路建设进行分析。 2.1 政府支持 在美国，农村公路也属于典型的公共资产，具有非排他性和非营利性。因此美国绝大多数农村公路都是由政府投资建设。对于已纳入联邦公路法案的公路由联邦政府出资80%，其余由州或者县政府投资；未纳入联邦公路法案的公路主要由州或者县政府投资建设。在美国，交通基础设施的投资主体是法人单位。建设资金大多来自于民间，政府在民间资金的基础上，再配上一定的贷款和担保政策如贴息、减免税等来支持基础设施建设。 2.2 资金来源 美国农村公路的主要资金来源是证券市场，另外，美国建立了IF（Impact Fee）、SAD(Special Assessment District)和TIF（Tax Increment Financing）等三个收费系统和BOT（Build Operate Transfer）融资形式来解决政府在筹措公路交通等基础设施的建设资金的问题。IF收费系统中，当地政府划出某一块区域作为发展区域之后，要求进军该区的开发商们一次性支付相关的交通影响费用；SAD系统中，当地政府向被划定为持续发展地区中的企业，征收公共设施改善费用；TIF系统通过发行证券，获得改善公共设施的资金，然后依靠资产增长税进行偿还。BOT是私人资金参与基础设施建设的一种方式，当地政府通过征收财产税、一般基金、地方公路使用税等渠道筹集公路建设维护资金[3]。 2.3 建设标准 美国公路设计总体上按照AASHTO的技术标准和设计规范进行，AASHT0的技术标准和设计规范是属于联邦统一的标准规范，但是各州也相应制定自己的设计规定和设计手册。作为主要的技术标准，实行全国范围的统一，有利于公路网技术指标的协调一致。其原则是主要技术标准不能低于国家标准，其它指标灵活机动。 3 农村公路建设发展对策 3.1 提高规划水平 针对现状很多农村公路修建前缺少统筹规划造成的公路线位不合理、公路等级不明确等问题，应由县交通局或公路局委托编制全县农村公路专项规划，通过专家论证评审并报县政府审批。农村公路建设规划应与整体路网相衔接。系统梳理路网等级和与国道、省道衔接关系，从现有的国、省、县、乡公路上就近连接到乡（镇）、建制村，方便与农村经济中心联系[2]。同时，按照建设社会主义新农村要求，统筹规划，要有利于农村资源利用发展，要与小城镇建设相结合。合理优化路网结构，避免出现公路等级不清晰，结构混乱等问题。 3.2 加强施工管理，“质”“量”并重 目前很多地区招投标、施工队伍资质管理、项目监理、竣工验收、档案管理等工作仍不到位，造成了施工质量偏低等问题。因此，农村公路建设急需加强施工管理，以单纯追求“量”的扩张向追求“质”的提高的转变。主要包括以下几个方面： （1）应完善施工管理机制。对现有建设管理办法进行完善和补充，加强对农村公路施工质量的监管力度，做到严格按照国家规范标准施工，按设计方案施工。 （2）完善公路附属设施。对于新建农村公路，应从规划设计阶段就按照国家规范设置排水设施、安全设施、标志牌等道路附属设施，并在施工阶段严格执行；已建成道路应按照安全实用的基本原则对道路附属设施进行完善，以保障农村公路的通行安全性。 （3）加强对修建资金的监管。通过完善资金监督机制，加强对工程资金流向的监管，减少腐败滋生，避免偷工减料。 3.3 树立“建养并重”意识 公路建设是基础，养护是保障。针对当前“重建设，轻养护”的现象，公路职能部门应主动转变思想，树立“建养并重”意识。积极推动公路养护体制改革，规范农村公路管理制度，加大公路养护行业的资金投入和技术投入，逐步提高农村公路养护的机械化、专业化水平[4]。 （1）借鉴国内先进案例，对不同等级道路和养护程度进行分级，选择不同类型养护模式，如县道等主要干道或者需要大修的道路采用专业养护队伍或养护公司来完成，交通量较小的乡道或村道的一般养护可承包给个人养护队伍，在减少政府支出的前提下，提高了养护效率。 （2）提高养护专业化水平，制定科学的养护计划，提高养护工人技术水平，购置专业养护机械，提高机械化程度。除此之外，鼓励新材料、新技术在养护工作当中的应用。 3.4 健全资金保障机制 通过建立健全农村公路政策保障体系，不断完善农村公路资金保障机制，同时对基础数据进行收集整理，为因地制宜，从实际情况出发的农村公路的建设发展提供强有力的政策及数据的支持保障。支持保障工程系统目标主要为基础数据支撑化，资金保障持续化、政策保障体系化。 （1）基础数据支撑化，适应信息化社会发展趋势，利用GIS技术按不同道路等级建立农村公路基础数据库，以便于实时监测公路建设情况和管养状态。 （2）资金保障持续化。社会投入很难成为农村公路建设的主要资金来源，目前农村公路的修建仍然需要政府对其进行财政补贴。政府应根据地区经济发展水平确定补助力度，平衡地区间的差距，减少贫困乡、镇、村的资金压力。 （3）政策保障体系化除了资金保障外，从政策上也应对农村公路修建有所倾斜，改善投融资环境，拓宽贫困区域投融资渠道，从而保障公路修建得以完成，区域经济得以发展。 4 结 论 农村公路路网是我国公路网系统中的主要组成部分，过快的建设致使其在建设管理、资金筹措和养护等一系列问题得以暴露，因此急需提出有针对性的策略，解决当前问题，健全农村公路建设和养护体制，真正提高村民出行便利性、安全性和舒适性，同时带动新农村经济发展，进一步促进我国新农村建设。